Prije petnaest godina, 13. decembra 2002. Sabor je donio odluku o proglašenju Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, čime je stvoren normativni okvir za ostvarivanje cjelovite zaštite prava pripadnika nacionalnih manjina. Iako je Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i pravima etničkih ili nacionalnih zajednica ili manjina, donesen u decembru 1991., manjinama davao određena prava, Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju s Evropskom unijom Hrvatska se obavezala da će donijeti novi ustavni zakon. Tim aktom broj manjinskih zastupnika u Saboru povećan je s pet na osam: tri srpska, jedan mađarski, jedan talijanski, jedan za Čehe i Slovake, jedan za novonastale manjine koje su u SFRJ imale status naroda i albansku manjinu te jedan za preostalih 12 nacionalnih manjina.

Počelo se zaboravljati da je Ustavni zakon u velikoj mjeri bio vezan uz integracijske procese u eu i da je definiranje politike prema manjinama bio jedan od glavnih kriterija demokratske legitimacije hrvatskog društva – kaže Aleksandar Tolnauer

Manjine su dobile pravo biranja svojih predstavnika u tijela lokalne i regionalne samouprave, a ustanovljene su i kvote zastupljenosti. Na osnovu Ustavnog zakona u proljeće 2003. osnovan je Savjet za nacionalne manjine, a nešto kasnije održani su i prvi izbori za manjinska vijeća i predstavnike. Zakon je u tom pogledu bio velikodušan: vijeća pojedine manjine biraju se u jedinicama lokalne i regionalne samouprave na čijem području pripadnici dotične manjine sudjeluju s najmanje 1,5 posto u ukupnom stanovništvu ili ih ima više od 200 u općinama i gradovima ili više od 500 u županijama i Gradu Zagrebu. Tamo gdje je manje pripadnika neke manjine, ali ih je preko sto, bira se predstavnik nacionalne manjine. Ustavni zakon manjinama garantira i brojna prava i upotrebu njihovog jezika i pisma, zastupljenost u predstavničkim i izvršnim tijelima na državnom i lokalnom nivou, kao i zaštitu od svake djelatnosti koja ugrožava njihov opstanak.

Svi poznavaoci problematike nacionalnih manjina znaju da vrag leži u detaljima: Ustavnim zakonom i aktima koji iz njega proizlaze predviđena su velika prava, ali ne i sankcije za one koji ih krše, a kršenja se bilježe u svakoj sferi aktivnosti manjinskih zajednica. Da stvar nije u nekoj administrativnoj zbrzanosti nego u namjernoj nedorečenosti zakona svjedoči i činjenica da nije riješena pravna osobnost koordinacija manjina na državnom nivou, čime se htjelo postići da manjine ne budu sjedinjene na nivou države nego rascjepkane ‘na lokalu’. Nisu definirani ni zadaci vijeća, koja bi po zakonu trebala imati savjetodavnu ulogu, kao ni pravna osobnost predstavnika koji se vodi kao fizičko lice, a za eventualne minuse garantira svojom imovinom. Tako je predstavnik njemačke manjine u Zagrebu lani dao ostavku jer ga se teretilo za dugove koje je ostavio njegov prethodnik. A mnogi među manjinskim aktivistima smatraju i da je nemijenjanje datuma manjinskih izbora, koji se ne održavaju kad i lokalni nego dvije godine kasnije (ili ranije), uz manji broj biračkih mjesta što rezultira malim odzivom birača, zapravo manevar kojim se želi pokazati da je manjinska samouprava u Hrvatskoj nepotrebna jer je ni manjine ne zarezuju. O okolnostima donošenja, kapacitetima i provedbi zakona te o potrebi promjene određenih članaka razgovarali smo s ljudima koji su od 2002. važan dio svog djelovanja posvetili manjinskoj problematici.

- Ova 15. obljetnica je prilika za rekapitulaciju politike prema nacionalnim manjinama u Hrvatskoj i stvaranje objektivne distance prema onome što se dogodilo od donošenja Ustavnog zakona do danas - smatra predsjednik Savjeta za nacionalne manjine Aleksandar Tolnauer koji je na čelu te institucije od njenog osnivanja.

Nažalost, postoje područja gdje je došlo do nazadovanja, prije svega u zapošljavanju i održivosti života tamo gdje žive pripadnici nacionalnih manjina, kao i u ostvarivanju prava na obrazovanje, jezik i pismo – ističe Milorad Pupovac

- Ovaj zakon ima golemu ulogu u procesu integracije nacionalnih manjina u hrvatsko društvo, njihovog uvođenja u politički, kulturni i javni život zemlje, stvaranja uvjeta za očuvanje njihovog kulturnog i nacionalnog identiteta i najvažnije, njihove zaštite od asimilacije i getoizacije. Savjet je čuvar tih prava i mora reagirati i signalizirati kad ona dođu u pitanje. Isto tako je važno, a to se u 15 godina počelo zaboravljati, da je zakon u velikoj mjeri bio vezan uz pitanje integracijskih procesa u EU i da je definiranje politike prema nacionalnim manjinama bio jedan od glavnih kriterija demokratske legitimacije hrvatskog društva - kaže Tolnauer.

- Danas živimo u sasvim novim okolnostima, zahvaćeni recesijom i krizom. Povijesno iskustvo nas uči da je to plodno tlo za iskazivanje frustracije, netrpeljivosti, stereotipa i diskriminacije prema svim vrstama manjinskih skupina. Zato sada treba ponovno naglasiti da manjinska prava nisu ništa dodatno, kao što mnogi pokušavaju prikazati, nego sredstvo kojim manjine mogu ostvariti jednaka prava kao i svi ostali građani - ističe predsjednik Savjeta, za koji kaže da se percipira uglavnom kroz financiranje ustanova i udruženja nacionalnih manjina.

Upozorava i na neregulirana pitanja u samoupravi manjina na lokalnom nivou jer vijeća i predstavnici imaju samo savjetodavni karakter, i to ako ih vlasti žele slušati. Tu vlada velika zbrka pa treba ojačati njihovu ulogu kao institucija.

- Pitanje je trebaju li manjine imati vijeća tamo gdje su u većini jer se tu javlja politička konkurencija u samoj manjini, neriješeno je i pitanje koordinacija, a za ostvarivanje prava potrebna su sredstva. Problem je što Hrvatska nije ravnomjerno razvijena pa nije isto imati vijeće u Ličko-senjskoj županiji ili u Zagrebu, tu su parametri potpuno različiti. Ispada da su vijeća bolja i aktivnija tamo gdje im lokalne samouprave osiguravaju bolje uvjete. Zato treba stvarati jednake uvjete svim vijećima jer su manjine pitanje čitave Hrvatske i integrirane u sve vrste problema. I pored svih kritika, molbi i zahtjeva to neće ići brzo, no ipak se radi na rješavanju pitanja pravne osobnosti predstavnika - govori Tolnauer.

Nijedan zakon ni izborna pravila ne mogu zaustaviti negativnu atmosferu u društvu. Izgleda da bi danas netko trebao češće ponavljati ono Sanaderovo ‘Hristos se rodi’ koje je imalo pozitivan odjek – ističe Dragan Zelić

Ali, kako dalje ističe, ni manjine nisu bezgrešne: neki manjinski vijećnici ni 15 godina od formiranja vijeća, koja sada imaju četvrti saziv, nisu dovoljno educirani, mnogi ne razumiju da država nema obavezu da ikoga financira, a neki još ne shvaćaju koja je uloga manjinskih tijela, zastupnika i Savjeta.

- Zaboravlja se kako je bilo prije 2002. i na sve pozitivno što je otada ostvareno. Danas su manjine sudionici javnog, kulturnog i političkog života - kaže Tolnauer i naglašava da su sve manjine od zakona profitirale jednako.

- Svi imaju iste šanse za djelovanje na svim razinama. Brojnost manjina je važna u zastupanju, ali ne igra ulogu u kulturnoj autonomiji. Mi financiramo programe a ne brojnost, a postoje i kriteriji, samo ih je mnogima muka čitati pa se javljaju a da nisu pročitali uvjete - dodaje.

Najbitnije je da u 15 godina Savjet nije pokleknuo ni pred kakvim političkim pritiscima.

- Mi smo nadstranačko tijelo koje zastupa prava svih manjina u Hrvatskoj, a ne njihove političke opcije. I pored vječnih prozivki nekih udruga civilnog društva, u Savjetu nema sukoba interesa. Istina je da su saborski zastupnici po automatizmu članovi Savjeta, dok su ostali predloženi i od svojih nacionalnih zajednica. A da bismo spriječili bilo kakve utjecaje, u povjerenstvu za raspodjelu sredstava već su pet godina vanjski članovi – stručnjaci i ljudi iz Vlade, a ustanovljen je i sustav bodovanja. No premalo je mladih ljudi. Danas manjinsku kičmu drže stariji pripadnici manjinskog korpusa. Moramo puštati mlade ljude da zauzmu mjesta kako bi manjine opstale i sačuvale identitet - zaključuje predsjednik Savjeta.

O Ustavnom zakonu i njegovoj primjeni saborski zastupnik SDSS-a Milorad Pupovac, koji je sve vrijeme prisutan u političkom životu Hrvatske i Srba u njoj, kaže:

- Od 2002. bilježimo uspješniju primjenu odredbi Ustavnog zakona u različitim područjima, prije svega u području participacije u tijelima lokalne i regionalne samouprave, posebno kad je posrijedi srpska zajednica, ali i druge manjine. Bilo je teško i za vidljiv napredak trebalo je nekoliko godina, ali postoje manjinska vijeća i predstavnici, a doneseni su i zakonski akti koji omogućavaju njihov bolji status. Rast bilježi i kulturna autonomija. Nažalost, postoje područja gdje je umjesto rasta došlo do nazadovanja, prije svega u zapošljavanju i održivosti života tamo gdje žive pripadnici nacionalnih manjina; tu doživljavamo stagnaciju, kao i u ostvarivanju prava na obrazovanje, jezik i pismo. Pokušaji da se ostvaruju prava u sferi jezika i pisma proizveli su bujanje novih neprijateljstava prema pripadnicima srpske zajednice. Najvažnije je da se nivo tolerancije prema nacionalnim manjinama smanjio u odnosu na razdoblje od 2003. do 2012. Posljednjih nekoliko godina međuetnička mržnja i netolerancija prema Srbima, Romima, Bošnjacima, ali i prema svim ‘drugima’ razvijala se od zabrinjavajućih pa do vrlo ekscesnih oblika.

Pupovac smatra da bi na nekoliko područja trebalo unaprijediti odredbe Ustavnog zakona.

- To se pokušalo napraviti 2010. s izbornim postupkom i izbornim pravom. Dosadašnja praksa je protuustavna jer narušava princip tajnosti biračkog postupka i narušava se ustavno pravo da čovjek ne mora biti izložen javnosti oko deklariranja svoje etničke pripadnosti. Pokušaj da se to primijeni u Saboru je prošao odlično, ali, nažalost, antimanjinski elementi i sentimenti su prevladali na Ustavnom sudu, koji je to poništio - kaže.

Mnogi zaboravljaju da su Srpsko narodno vijeće i Zajedničko veće opština rezultat međunarodnih ugovora – Erdutskog sporazuma i Pisma namjere Vlade RH. Trebalo im je zajamčiti adekvatan status, ali to se nije dogodilo, kao što nije prihvaćena ni odredba o dopunskom pravu glasa za pripadnike nacionalnih manjina, koja se nalazi i u Ustavu.

- Nacionalne koordinacije moraju dobiti adekvatan status, izborni postupak za manjinska vijeća i predstavnike mora biti mnogo bolje organiziran i mnogo bolje poznat pripadnicima nacionalnih manjina nego do sada. Financiranje manjinskih vijeća, posebno onih u općinama, gradovima i županijama, mora biti bolje uređeno, a ne da bude prepušteno dobroj volji lokalnih vlasti. Te stvari treba unaprijediti, a kad je posrijedi neprimjenjivanje odredbi o obrazovanju, jeziku, pismu i zapošljavanju, moraju se predvidjeti određene sankcije od strane tijela koja prate provedbu Ustavnog zakona - ističe Pupovac.

A kako Ustavni zakon izgleda iz vizure slovenske nacionalne manjine govori Darko Šonc, predsjednik manjinskog slovenskog vijeća, predsjednik Kulturnog prosvjetnog društva Slovenski dom u Zagrebu i član Savjeta za nacionalne manjine.

- Ne mogu zamisliti Hrvatsku i nacionalne zajednice bez ovog zakona - kaže Šonc, ističući da je zakon dobro osmišljen i donesen u vrijeme kad je to trebalo.

- Ogromna energija uložena je u primjenu zakona, a bez edukacije nacionalnih manjina ne bi mogao doživjeti uspješnu primjenu. Ipak, moramo priznati, nije uvijek država kriva, neki put su odgovorni i sami manjinci i njihove strukture koje ne znaju što zakon donosi - dodaje.

- Ustavom je zagarantirana jednakost manjina, ali sada imamo manjine A i manjine B jer se u zakon htjelo potrpati puno toga – rješavanje statusa manjina bivše Jugoslavije, međudržavne odnose, stečena prava… Teško je sve to staviti u isti zakon. Zato mislim da je on u 15 godina trebao doživjeti neke transformacije. Svaki zakon, ako država ima iskren odnos, treba mijenjati, da bismo integrirali hrvatsko društvo i raščistili neke stvari pa ćemo onda svi biti zadovoljni - kaže Šonc koji smatra da bi bilo bolje da se manjinski izbori održavaju zajedno s lokalnima, što bi doveli do veće izlaznosti, a ukazuje i na problem zastupanja.

- Praksa je pokazala apsurd da pet ili čak 12 nacionalnih manjina predstavlja jedan zastupnik koji dolazi iz redova najbrojnije manjine. Do sada su nas Slovence predstavljali Bošnjaci i sada Albanci, ali nikada nisu rekli da predstavljaju i druge manjine osim svoje. Ako su pripadnici nacionalnih manjina, prema definiciji, hrvatski građani tradicionalno nastanjeni u Hrvatskoj s etničkim, jezičnim, kulturnim i ostalim obilježjima drugačijim od onih bilo većinskog naroda, bilo drugih manjina, kako Slovence može zastupati netko tko ne zna njihov jezik? - pita Šonc i dodaje da se zalaže za to da manjine imaju dopunsko pravo glasa.

- Ali ako su neke manjine za neke previše brojne, do toga neće doći. Premda nisu krivi Srbi što ih ima mnogo i nisu krivi Slovenci što nas ima malo. Godine 1991. bilo nas je 24.000, a danas svega 11.000, od toga 2.000 u Zagrebu - kaže Šonc.

Za profesora Sinišu Tatalovića s Fakulteta političkih znanosti u Zagrebu, koji je u prvom sazivu bio potpredsjednik Savjeta za nacionalne manjine i koji se bavi istraživanjima vezanim uz predstavljanje manjina, donošenje Ustavnog zakona 2002. predstavljalo je prekretnicu u ostvarivanju prava nacionalnih manjina.

- U njemu su detaljno regulirana prava nacionalnih manjina iz područja kulturne autonomije te njihovo sudjelovanje u procesima odlučivanja na svim nivoima vlasti. Široko definiranim pravima nacionalnih manjina u Ustavnom zakonu zakonodavac je vjerojatno želio kompenzirati do tada lošu praksu u zaštiti nacionalnih manjina. Očito je na početku procesa pristupanja Evropskoj uniji bilo važno otkloniti prigovore vezane uz prava nacionalnih manjina. Kako je za poboljšanje stanja u praksi trebalo više vremena, najlakše je bilo donijeti dobar Ustavni zakon i tako barem privremeno otkloniti prigovore. Zbog toga u Ustavnom zakonu ima nedorečenih odredbi, na primjer u dijelu koji se odnosi na vijeća i predstavnike nacionalnih manjina, koji bi s obzirom na način kako se biraju trebali imati veće nadležnosti - govori Tatalović.

- U provođenju Ustavnog zakona važnu je ulogu imala EU, koja je u pregovaračkom procesu pratila i poticala ostvarivanje manjinskih prava u praksi. Nažalost, proces implementacije svih prava zapisanih u Ustavnom zakonu zastao je ulaskom u EU pa se neka prava, kao što su zastupljenost u državnoj upravi ili dvojezičnost, još uvijek ne ostvaruju u potpunosti. Sagledavajući ukupni nivo ostvarivanja prava nacionalnih manjina, može se reći da je Ustavni zakon do sada bio dobar okvir za to. Posebno je važno da je Ustavnim zakonom omogućeno biranje velikog broja predstavnika, vijećnika i zastupnika nacionalnih manjina na svim nivoima vlasti, čime se interesi manjina mogu usklađivati s većinom u demokratskoj proceduri. Time su značajno smanjene etničke napetosti u društvu - ističe Tatalović.

- Izmjenama određenih dijelova zakona mogli bi se poboljšali uvjeti za ostvarivanje prava nacionalnih manjina, posebno jačanje uloge vijeća i predstavnika nacionalnih manjina u procesima odlučivanja u općinama, gradovima i županijama te mogućnost formiranja njihovih koordinacija na državnom nivou. Trebao bi se sniziti i prag od 33 posto za ostvarivanje prava na dvojezičnost i primijeniti rješenja drugih evropskih država. Rješenja vezana uz zastupljenost nacionalnih manjina u državnoj upravi također bi trebalo poboljšati. Međutim, s obzirom na proceduru donošenja Ustavnog zakona, teško je očekivati njegovu promjenu - zaključuje Tatalović.

Za ocjenu provođenja Ustavnog zakona upitali smo i Dragana Zelića iz GONG-a, nevladine organizacije za unapređenje ljudskih i građanskih prava te ohrabrivanje i osnaživanje građana za što aktivniju participaciju u procesima donošenja političkih odluka.

- Kako je donošenje Ustavnog zakona bila hrvatska obaveza prema Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju s EU-om, može se samo nagađati što bi bilo da Hrvatska nije započela proces pridruživanja Uniji i da Sporazum nije zahtijevao donošenje jednog takvog zakona čijim je proglašenjem stvoren normativni okvir za ostvarivanje cjelovite zaštite prava pripadnika nacionalnih manjina, bez obzira na političku volju kasnijih vlada u vezi njihove stvarne zaštite - govori Zelić i dodaje da se zaboravlja da je među posebnim obavezama koje je Hrvatska preuzela u pregovorima i nastavak jačanja zaštite manjina, uključujući djelotvornu provedbu Ustavnog zakona.

- Praksa je opet pokazala da papir trpi mnoge stvari, dok je provedba nešto sasvim drugo, što pokazuju i porazni podaci o zastupljenosti nacionalnih manjina u državnoj upravi, pravosuđu i policiji koje je objavio SNV. Kad govorimo o drugim zajamčenim pravima, dovoljno se sjetiti školskog primjera političke manipulacije tzv. referendumom o ćirilici koji je u biti bio uperen protiv prava srpske nacionalne manjine i, što je još važnije, protiv Ustava RH, ako je to danas uopće bitno - ističe Zelić.

GONG je Ustavnom sudu 2005. podnio prijedlog za pokretanje postupka ocjene ustavnosti zaključka Vlade zbog povrede Ustavnog zakona jer tim zaključkom općine, gradovi i županije nisu dužni usklađivati svoje statute kako bi se osigurala pravedna zastupljenost nacionalnih manjina u predstavničkim tijelima, pod izgovorom da popisi birača nisu bili sređeni.

- Ustavni sud je pokrenuo postupak, ali ga nije završio jer je Vlada 2009. promijenila svoj zaključak pa je i Ustavni sud odustao od ocjene ustavnosti - kaže Zelić.

Problem i dalje predstavlja, na što je GONG već ranije upozoravao, što se pripadnici nacionalnih manjina moraju izjašnjavati na biračkom mjestu žele li glasati za tzv. opće liste ili manjinske, što izravno utječe na tajnost glasanja i biračkog opredjeljenja te u nekim sredinama može izazvati neugodnosti za pripadnike nacionalnih manjina. Događalo se da pojedini birački odbori na parlamentarnim izborima ne nude mogućnost glasanja za manjinske liste tako da birač ostaje zakinut za svoja prava. Zelić podsjeća i na to da pripadnici nacionalnih manjina koji postaju punoljetni moraju provjeriti podatke o svojoj nacionalnoj pripadnosti u Registru birača koji je jedini relevantan za manjinsko predstavništvo.

- Ukoliko podatak o nacionalnosti nije točan, mogu ga izmijeniti u najbližem uredu za opću upravu. U suprotnom, neće moći birati ni biti birani kao predstavnici nacionalnih manjina na lokalnoj i državnoj razini. Ministarstvo uprave, Državno izborno povjerenstvo i MUP trebali bi uložiti dodatne napore u informiranje i edukaciju građana, a posebno pripadnika nacionalnih manjina o njihovim pravima kako ne bi administrativnom voljom slučajno ili namjerno ostali bez tih prava, što se dijelom vidi u pogrešnoj primjeni Zakona o prebivalištu u pojedinim sredinama - naglašava Zelić i upozorava na selektivnu praksu odjavljivanja građana s tzv. fiktivnim prebivalištima.

- Nastojeći odjaviti građane koji stvarno ne prebivaju na određenom području, niti su u procesu povratka i obnove, MUP je greškom odjavljivao i građane koji stvarno prebivaju u Hrvatskoj. Daljnje sređivanje evidencije boravišta putem novog zakona ne smije dovesti do mogućih manipulacija i selektivne primjene u nekim lokalnim sredinama - ističe Zelić.

Ustav ostavlja mogućnost da se pored općeg biračkog prava pripadnicima nacionalnih manjina može osigurati posebno pravo da biraju svoje zastupnike za Sabor. Do sada nikada nije bilo aktivirano ovo ustavno pravo, za koje postoji podloga. Njegovo ostvarenje će ovisiti o političkim okolnostima i akterima koji mogu procijeniti da bi aktiviranje takvog prava pridonijelo zaštiti manjinskih prava, ukazuje Zelić i podsjeća da su svi saborski zastupnici, pa i oni manjinski, ravnopravni u svojim pravima i obavezama.

- U okolnostima ozbiljnog i zabrinjavajućeg ugrožavanja prava i položaja pripadnika nacionalnih manjina, i kad njihovi predstavnici imaju ravnopravan mandat s ostalim zastupnicima, nema prostora za redefiniranje ovakvog predstavništva nacionalnih manjina, iako ima prostora za poboljšanje načina izbora, glasanja i brojčanog zastupanja pojedinih grupa nacionalnih manjina. Nijedan zakon ni izborna pravila ne mogu zaustaviti negativnu atmosferu u društvu usmjerenu protiv pripadnika pojedinih nacionalnih manjina, a takva atmosfera samo jača šutnjom onih koji imaju moć i političku odgovornost. Izgleda da bi danas netko trebao češće ponavljati onu Sanaderovu izjavu ‘Hristos se rodi’ koja je imala pozitivan odjek i utjecaj u društvu i državi - zaključuje Zelić.