>

novosti logo

Društvo Društvo

Koncesijska nakarada

Analizirajući provedbe ugovora o koncesijama za Istarski ipsilon, autocestu Zagreb-Macelj i zagrebačku zračnu luku, Državna revizija utvrdila je da država umjesto naplaćivanja koncesijske naknade zapravo subvencionira koncesionare i preuzima na sebe rizik od pada prometa. To će joj u sadašnjoj krizi itekako doći na naplatu

Zbog sporazuma o koncesiji u kojima je umjesto privatnih koncesionara preuzela rizik pada prometa na Istarskom ipsilonu i na dionici autoceste Zagreb-Macelj, država bi u kriznim okolnostima mogla doživjeti značajan udar na proračun. Zahvaljujući aneksima koje je potpisivala s nositeljima koncesije na Zračnu luku ‘Franjo Tuđman’, a koji su svoje poslovanje uvjetovali zdravljem posrnulog Croatia Airlinesa, moguća je i opcija državnog preuzimanja kredita od 200 milijuna eura koji je podignut za izgradnju zagrebačkog aerodroma. Navedeno se može iščitati iz nalaza Državne revizije koji su početkom godine upućeni u saborsku proceduru. Dokumenti koji donose historijat koncesija spomenutih dionica autocesta pokazuju da je Republika Hrvatska desetljećima nositelj najvećeg rizika u poslovanju, iako bi rizik većim dijelom trebao biti na koncesionaru. Ugovori i aneksi koje je država zadnjih desetljeća sklapala sa stranima kompanijama vezani su uz očekivane prihode koji su otpočetka dramatično precijenjeni. Rukovoditelji dviju cestarskih koncesija zarađuju puno manje nego što su očekivali, a država kroz subvencije mora nadoknaditi njihova neispunjena očekivanja.

Revizija je poručila državi da društva koja ne ovise izravno o tržištu, odnosno nemaju konkurenciju, nemaju ni interesa za smanjenje troškova, čemu pridonosi i naknada koju država plaća za pad prometa

Dosad je tako kroz subvencije i naknade na pad prometa privatnim rukovoditeljima isplaćen iznos veći od četiri milijarde kuna, a do kraja koncesijskog razdoblja isplatit će se najmanje još toliko. Precijenjena je bila i očekivana naknade koja je prema ugovoru trebala pripasti državi: Istarski ipsilon zbog loše bilance ne plaća godišnje rate, dok će iz istog razloga Hrvatska samo na Autocesti Zagreb-Macelj vjerojatno ostati bez pola milijarde kuna.

‘Republika Hrvatska je preuzela rizik pada prometa na autocesti, značajan dio projekta financira se iz državnih subvencija, a autocesta je izgrađena po cijenama za koje nema usporedbe s tržišnim’, stoji u nalazu Državne revizije za autocestu Zagreb-Macelj, ali se identični navodi najvećim dijelom mogu primijeniti i na Istarski ipsilon.

Umjesto nekakve zarade ili čiste nule, Hrvatska je primorana pokrivati gubitke privatnika. Ovo su, međutim, procjene koje je revizija iznijela prije početka pandemije. Prema podacima koje smo dobili iz više različitih izvora, od uvođenja Vladinih mjera u borbi protiv virusa na navedenim autocestama i zagrebačkoj zračnoj luci zabilježen je pad prometa između 80 i 90 posto. Budući da se predviđa stagnacija u prometu duboko u 2021. godinu i da će se zračni promet možda oporaviti tek 2023. godine, to dovodi do gubitka glavnih prihoda zagrebačke zračne luke, što na razne načine poteže ugovornu obavezu države. Rizik koji je do jučer ionako bio pretežito na strani Hrvatske, sada bi mogao biti dramatično povećan.

Kratkoročno gledajući, država možda ima mehanizam da suspendira dodatna plaćanja zbog pandemije. Institut poput više sile, povodom prirodnih nepogoda ili zdravstvene krize, učestala je klauzula u sporazumima novije generacije koju može aktivirati bilo koja strana. Koncesionari Autoceste Zagreb-Macelj i Zračne luke u Zagrebu iskoristili su višu silu. Potonji su nam potvrdili da su tako zasad automatski zaledili kvartalno plaćanje fiksne koncesijske naknade državi koja ove godine iznosi više od pet milijuna eura. Koncesionari autoceste Zagreb-Macelj u ovom trenutku ionako ne plaćaju predviđenu naknadu državi, ali zbog ‘odredbi Ugovora o koncesiji’ nisu željeli specificirati koje su promjene zatražili od Hrvatske.

Za javnost je, međutim, puno bitnija pozicija države. No na više upita u kojima smo tražili precizne odgovore na pitanja o tome koje su njihove ugovorne mogućnosti prema korporacijama i hoće li suspendirati svoje obaveze prema koncesionarima, odgovori nisu stigli ni nakon deset dana. Sagledaju li se dostupni ugovorni dijelovi koncesije, koji se mogu iščitati i iz nalaza revizije, država je u svakom slučaju u nezavidnoj poziciji. Ako uskrati stotine milijuna kuna nepovratnih potpora i subvencija, koncesionari neće moći dugoročno ispunjavati svoje obaveze prema državi, radnicima i bankama, jer dobar dio poslovanja i urednog servisiranja kredita ovisi o proračunskoj pomoći. Ako država odluči spašavati njihovo poslovanje, to će značiti značajan udar na proračun preko direktnih izdataka i izvjesnog oprosta financijskih obaveza koje koncesionari imaju prema Hrvatskoj. Dođe li pak do raskida koncesije, država će njihove obaveze prema bankama morati pretvoriti u javni dug, što je i bio glavni argument da se ovi projekti ustupe privatnicima. To bi, k tome, značilo i da su privatnicima s jedne strane uplaćene a s druge oproštene milijarde kuna na nešto što je javni sektor mogao raditi od početka. Svi mogući scenariji proizlaze iz činjenice da je Hrvatska preuzela rizik posla potpisujući sporazume koji su za nju rizični u normalnim okolnostima, i još gori u kriznom ambijentu.

Na početku se očekivalo pola milijarde kuna naknade za trajanja koncesije na autocestu Zagreb-Macelj, što je kasnije smanjeno na 100 milijuna kuna. No revizija ozbiljno sumnja i u taj iznos

Najvažnije kritike protivnika koncesija nad strateškom infrastrukturom tako bi se mogle dodatno potvrditi. Stručnjaci za trgovačko pravo, ali i Evropska unija, godinama upozoravaju da bi država trebala davati koncesiju, a koncesionar preuzimati poslovni rizik. Situacija s najvećim hrvatskim koncesijama upravo je suprotna. Koncesija nad Istarskim ipsilonom dodijeljena je 1995. godine kompaniji Bouygues u većinskom francuskom vlasništvu koja je s manjinskim dioničarima formirala društvo Bina Istra. Koncesija je trebala trajati do 2027. godine, no zbog tekuće izgradnje punog profila Ipsilona produžena je do 2034. Od 1999. godine i izmjena ugovora o koncesiji, država se zbog pada prometa obvezala svake godine uplaćivati ‘financijske doprinose’, odnosno bespovratna sredstva na račun koncesionara.

‘Primici od naplate cestarine i drugi ostvareni primici nisu bili dostatni za pokriće svih troškova Koncesionara, nego su se pokrivali financijskim doprinosom’, stoji u izvješću revizije. Do danas je država preko te stavke uplatila nevjerojatnih 3,5 milijardi kuna koje koncesionar ne treba vratiti. Usporedbe radi, koncesionar je za gradnju dionice autoceste do 2018. utrošio ukupno 4,5 milijardi kuna, a prema podacima iz 2018. mora vratiti 4,3 milijarde kuna za kratkoročne i dugoročne kredite. Prije pet godina jedna je procjena spominjala jednu milijardu eura državne pomoći do završetka koncesije, a u pretkriznoj računici bilo je predviđeno da se samo u 2022. godini za Istarski ipsilon iz proračuna isplati 490 milijuna kuna.

Svi navedeni podaci ponukali su Državnu reviziju da zaključi da je Republika Hrvatska ‘od 1999. do 2019. u potpunosti preuzela rizik potražnje, odnosno rizik ostvarenja prihoda od naplate cestarine’, i da predloži prebacivanje rizika na koncesionara. Prije dvije godine država je to djelomično i učinila. S koncesionarom je uspostavljen dogovor da se podjeli rizik pada prometa na 50 posto. No cijena cestarina, koju odobrava država, regulira se na temelju životnog standarda stanovništva koji bi s obzirom na sadašnju krizu također mogao pasti, pa bi se time mogle povećati i državne obaveze. Uz to, prema ugovoru koncesionar ima pravo i na povrat PDV-a, koji od 2013. godine iznosi 276 milijuna kuna. Na drugoj strani računice, koncesionar je od 2007. do 2010. godine dioničarima isplatio dividendu u iznosu od 256 milijuna kuna, a od 2011. do 2018. smanjili su temeljni kapital za 230 milijuna kuna, koji se u obrocima isplaćuje dioničarima kao subordinirani dug u okviru procjene budućih dividendi. U isto vrijeme, naknade državi za koncesiju isplaćuju se samo ako koncesionar posluje pozitivno. Stoga od 1995. do 2018. naknada državi nije ni isplaćivana.

Na pitanje očekuju li da će država ispoštovati sve odredbe ugovora, iz Bina Istre rekli su nam da je Hrvatska uvijek poštovala ugovorne obaveze. Dodali su da su od izbijanja pandemije u stalnoj komunikaciji s državom i da zasad rade na refinanciranju dugova, puštanju pojedinih dionica u izgradnji prije roka i smanjenju plaća rukovoditelja u tvrtki. Danijel Ferić, istaknuti istarski SDP-ovac i ekonomist po struci, kaže da nalazi revizije u mnogočemu izokreću logiku koncesija.

- Poanta koncesije je da privatnik gradi uz možda jeftiniji izvor financiranja, i da ti poslovi ne budu na teret države. Ne samo da ne budu na teret, nego da država nešto i zaradi kroz naknadu. Ali u ovom slučaju nije bilo ništa od toga. Ovi su izgradili dionicu autoceste, a država im svake godine isplaćuje financijsku naknadu - rezimirao je Ferić sve probleme s ovakvom koncesijom.

Gotovo identična situacija je i na Autocesti Zagreb-Macelj, za koju je revizija napisala da je ‘Republika Hrvatska preuzela osnovni rizik projekta - rizik pada prometa na autocesti, odnosno rizik da se neće ostvariti dovoljno prihoda za financiranje projekta’. Dosad je na tom kontu koncesionaru, tvrtki koja je u suvlasništvu austrijskog Strabaga, uplaćeno oko 200 milijuna kuna koje, doduše, prema pretkriznom ugovoru mora vratiti na kraju koncesije, te oko pola milijarde kuna za nepovratne subvencije u visini PDV-a. Prema procjenama prihoda od cestarine, koje su rađene prije kriznih okolnosti, ta bi državna subvencija trebala biti isplaćena u iznosu od još jedne milijarde kuna.

Sva buduća opterećenja države proizlaze iz načina na koji je Hrvatska od početka tretirala ovu koncesiju. Analizirajući poslovanje koncesionara, revizija je utvrdila dramatičan pad u procjeni očekivanih prihoda za posao u kojem je podignut kredit od 380 milijuna eura uz ulaganje od 2,1 milijarde kuna u izgradnju dijela autoceste i njeno održavanje. Utvrđeno je i da se 40 kilometara dionice gradilo bez analize troškova i usporedivih tržišnih cijena. To je izrazito bitno jer je potrošnja kasnije definirala i iznose cestarina, o kojima pak ovisi koliko će država davati novaca za pad prometa i prihoda. Država i koncesionar, k tome, prije dodjele koncesije uopće nisu izračunali približan iznos javnog novca za rizik od pada prometa kao ni približan iznos subvencija. To je učinjeno poslije, ali revizija tvrdi da nadležno ministarstvo nije provjeravalo dokumente koji su podloga za koncesionarov izračun naknada za pad prometa. Država, po svemu sudeći, nije radila ni procjenu rizika, koji je tek naknadno, kao u slučaju Istarskog ipsilona, gotovo u cijelosti prebačen na nju. Kažemo po svemu sudeći, zato što revizija nije uspjela doći do najvećeg dijela koncesijske dokumentacije za Zagreb-Macelj. Papirnata podloga za dobivanje koncesije netragom je nestala, kao i za Istarski ipsilon.

Revizija je poručila državi da društva koja ne ovise izravno o tržištu, odnosno nemaju konkurenciju, zapravo nemaju ni interesa za smanjenje troškova poslovanja, čemu u ovom slučaju pridonosi i naknada koju Hrvatska plaća za pad prometa. Uz prihode, koji će u sadašnjim okolnostima radikalno pasti, izravno je povezana i ukupna naknada koju bi koncesionar Autoceste Zagreb-Macelj trebao platiti državi. Na početku je bilo predviđeno pola milijarde kuna za ukupnog trajanja koncesije, ali je po najnovijim izračunima procjena smanjena na 100 milijuna kuna. No revizija ozbiljno sumnja i u taj iznos. ‘S obzirom na to da za plaćanje naknade za koncesiju trebaju biti ispunjeni brojni uvjeti, a izračuni iz financijskog modela se temelje na procjenama, postoji mogućnost da naknada neće biti plaćena’, navodi Državna revizija. I to je još manji problem. Okolnosti dramatičnog pada prometa prema važećem sporazumu zazivaju nove stotine milijuna kuna kroz subvencije. Radikalno smanjenje prometa k tome znači i pad PDV-a čiju protuvrijednost koncesionar dobiva natrag za normalno funkcioniranje, i takvo subvencioniranje neće biti dovoljno. Hrvatska vlada nije odgovorila kako će se postaviti u ovom slučaju. Na pitanje očekuju li da se država pridržava svojih ugovornih obaveza, iz Autoceste Zagreb-Macelj poručili su nam da očekuju da sve ugovorne strane nekog ugovora poštuju svoje preuzete obaveze.

Za razliku od Autoceste Zagreb-Macelj, u slučaju Zračne luke ‘Franjo Tuđman’ koncesija bi, barem prema ugovoru, trebala biti nadoknađena kada se stabilizira poslovanje. Koncesija uz izgradnju nove zračne luke predana je 2012. godine na razdoblje od 30 godina koncernu koji predvodi francuska kompanija koja upravlja Istarskim ipsilonom. U posao su ušli s firmom Aeroports de Paris Management (ADPM) koja vodi pariške aerodrome, fondom Marguerite, fondom Svjetske banke IFC, turskim operaterom TAV Airports i Viaduktom, manjinskim dioničarem koji je kao podizvođač na izgradnji zračne luke dobio posao od 650 milijuna kuna. Sada je u stečaju i od prošle godine pokušava prodati svoj koncesijski udio od 5,11 posto.

Većinu poslova naknadno je preuzeo TAV Airports. Gledano iz aktualne pozicije, ovdje se radi o drugačijem problemu, koji bi državu mogao dovesti u izrazito lošu poziciju. Banke su na početku od države kao dionika u ugovoru tražile da u izvanrednim okolnostima gubitke za zračnu luku nadoknađuje iz proračuna, pa se Ministarstvo prometa pohvalilo u reviziji da su umjesto toga rizik pada prihoda prenijeli na koncesionara uglavljivanjem više sile u sporazum. Osim više sile, međutim, kao osigurač na zahtjev banaka ubačena je i sudbina Croatia Airlinesa, kompanije koja se i bez krize nalazila pred kolapsom. Sada je u najgoroj situaciji u svojoj povijesti. Dođe li do stečaja nacionalne aviokompanije ili se koncesionari povuku, Hrvatska je pristala preuzeti gotovo 200 milijuna eura kredita za izgradnju zračne luke.

I prije aktualne krize zagrebački koncesionar je imao problem s profitabilnošću. Zadnjih nekoliko godina prihodi su se prepolovili, a minus je došao i do 50 milijuna kuna. Početna zarada ugovorom je projicirana na temelju izračuna da će u zadnjoj fazi primati osam milijuna putnika godišnje. No dosadašnji broj putnika je nešto veći od tri milijuna, što je nivo koji su koncesionari obećavali nadići davne 2013. godine. Zbog manjih prihoda od države su više puta tražili i dobili povećanje naknada za putnike i aviokompanije, iako takvo nešto nije bilo predviđeno u ugovoru. Tako su prema procjenama trebali zaraditi još tristotinjak milijuna eura, ali su povećane marže odbile korisnike aerodroma, prvenstveno niskotarifne avioprijevoznike. Pretprošle godine koncesionar je prema medijskim napisima od Vlade zatražio novo subvencioniranje države, ovaj puta preko smanjenja koncesijskih naknada. Dosad je državi platio 233 milijuna kuna na račun fiksne koncesije, a do kraja bi tome trebao dodati još oko 50 milijuna eura koncesijskog iznosa. Ove je godine ta obaveza veća od pet milijuna eura, a 29. godine koncesije isplatit će 12 milijuna. I varijabilna naknada, koja je direktno povezana s bruto prihodom zračne luke, svake godine raste, a do kraja koncesije porast će do 61 posto ukupnog prihoda koncesionara. Najveća zarada ostvarena je zapravo u izgradnji zračne luke, a neočekivano niski prihodi radikalno će se smanjivati do kraja koncesijskog razdoblja. Prema svježim projekcijama, koncesionari ADPM i TAV će do kraja godine ostati bez više od 60 posto prometa u svim aerodromima kojima upravljaju. U protuvrijednosti, riječ je o više od dvije milijarde eura.

Ako dođe do raskida koncesijskog sporazuma i državnog preuzimanja kredita, to će značiti da je zračna luka zapravo koštala Hrvatsku dva do tri puta više nego što bi je koštala da je samoinicijativno prionula gradnji, kao u slučaju splitske zračne luke. Dilema države sastoji se od toga hoće li saniranjem Croatia Airlinesa, gubitkom prihoda preko smanjenja koncesija i dodatnim subvencijama spašavati i privatnog koncesionara ili će se dovesti u još goru situaciju. ‘Naši dugoročni poslovni planovi ovise o trajanju krize, a svi se nadamo da će se promet što skorije normalizirati i da ćemo nastaviti s uobičajenim poslovanjem’, optimistično su nam poručili koncesionari, potvrđujući da su tražili i dobili pomoć od države za očuvanje radnih mjesta. Iz Vlade nisu odgovorili na naša pitanja o tome kako će reagirati na sadržaje svih revizijom obuhvaćenih ugovora koji u aktualnim okolnostima razotkrivaju sve razmjere višedesetljetnih loših političkih odluka kada je riječ o konceptu koncesija.

Potražite novi broj tjednika Novosti od petka na kioscima. Informacije o pretplati pronađite ovdje.
1/2