>

novosti logo

Gdje je nestao Ustav?

Stručnjaci za ustavno pravo Ana Horvat Vuković, Đorđe Gardašević i Matija Miloš kažu za Novosti da se mjere ograničavanja slobode kretanja i ljudskih prava moraju donositi u Saboru, i to dvotrećinskom većinom, kao i dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama kojima se želi uvesti nadzor mobitela svih građana

Pod krinkom brige za građanstvo uvode se mjere koje sasvim sigurno krše ljudska prava. Nezakonito ili meta-zakonito – napisao je sudac Ustavnog suda Andrej Abramović u tekstu koji je nastao tijekom rasprave o skorašnjim dopunama Zakona o elektroničkim komunikacijama. Abramović je navedenim citatom opisao dosadašnje mjere ograničavanja ljudskih prava zbog epidemije koronavirusa. Ustvrdio je, k tome, da su tri važne odluke – samoizolacija, karantena i mjera ograničenog kretanja – na razne načine donesene s malim obzirom prema važećim zakonskim i ustavnim normama. Doveo je pritom u pitanje i činjenicu da je Vlada od prvoga dana zadiranja u ljudska prava izbjegavala posegnuti za člankom 17. hrvatskog Ustava, prema kojem Sabor o ograničavanju ljudskih prava odlučuje dvotrećinskom, a ne običnom većinom. ‘Ali tada je ustavni zahtjev legitimacija mjera dvotrećinskom većinom, zahtjev koji nije drag niti jednoj vladajućoj većini, osim ako je sama po sebi već dvotrećinska’, napisao je Abramović. Iako nije doveo u pitanje same mjere za suzbijanje širenja koronavirusa, već proceduru kojom su dosad ograničena ljudska prava, njegove riječi naišle su na ignoriranje političke klase i na poprilične kritike građana na društvenim mrežama. Uz nekoliko nespretnih rečenica, predbacilo mu se što u, najkraćem, cjepidlači u ambijentu izvanrednog stanja.

U razgovoru s nekoliko stručnjaka za ustavno pravo, Novosti su produbile nekoliko dilema o kojima je pisao ovaj ustavni sudac, poput dosadašnjeg nauma izvršne vlasti da donosi izvanredne mjere kroz redovne zakonske i saborske procedure. Docentica s Katedre za ustavno pravo na zagrebačkom Pravnom fakultetu Ana Horvat Vuković smatra da ‘velike prirodne nepogode’, predviđene za dvotrećinsku većinu u Saboru, svakako uključuju pandemiju koronavirusa. Napominje pritom da nastupanje izvanrednog stanja nije potrebno deklarirati posebnom saborskom odlukom. Kaže da ono postoji ili ne postoji, i pritom ne ovisi o tome priznaje li ga Sabor i želi li on biti strože ograničen u svom djelovanju.

Docentica s Katedre za ustavno pravo na Pravnom fakultetu u Zagrebu Ana Horvat Vuković smatra da ‘velike prirodne nepogode’, predviđene za dvotrećinsku većinu u Saboru, svakako uključuju pandemiju koronavirusa

- Sabor se mora pokoriti ustavnom nalogu članka 17. koji zahtijeva da se u ovakvom stanju pandemije zakone koji bi radi odgovora na potrebe nužde ograničili dosad postojeća temeljna prava i slobode usvoji ne običnom, već dvotrećinskom većinom svih zastupnika (101 ili više) - kaže Horvat Vuković, dodajući da je pritom manje važno hoće li Sabor odabrati da dvotrećinskom većinom donosi sve pojedinačne zakone kojima odgovara na krizu ograničavanjem kataloga ustavnih prava, ili da tom većinom donese jedan ‘krovni’ zakon kojim bi taksativno pobrojao (usko definirana) ograničenja koja (privremeno, za trajanja nužde) dopušta.

Pritom ukazuje i na razliku između izvanrednih mjera koje se temelje na propisima koje tek treba donijeti za vrijeme krize i mjera koje se poduzimaju temeljem ovlaštenja koja već prethodno postoje u raznim zakonima. Prve se mjere zasad odnose na predloženu novelu Zakona o elektroničkim komunikacijama koja tek treba biti usvojena u Saboru i koja prema njenom mišljenju svakako treba biti usvojena dvotrećinskom većinom kako ne bi bila ukinuta odlukom Ustavnog suda radi formalne neustavnosti, odnosno povrede postupka donošenja. Druge pak, mjere se odnose na dosad donesene odluke o samoizolaciji, zabrani napuštanja mjesta prebivališta ili zabrani okupljanja na javnim mjestima.

- To su primjeri odluka na čije je donošenje ministar zdravlja sadržajno već bio ovlašten na prijedlog ravnatelja Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, temeljem Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti. Pomoć u provedbi pruža MUP - veli Ana Horvat Vuković.

No sve donedavno postojeći zakonski okvir podrazumijevao je da se aparat civilne zaštite, koji rukovodi tekućom krizom, koristi tek prilikom proglašenja ‘katastrofe’. Proglašenje katastrofe značilo bi automatski i izvanredno stanje koje bez odgode nalaže aktivaciju članka 17. i dvotrećinsko glasanje za dosadašnje mjere. Mjera o katastrofi, koju donosi Vlada na prijedlog Ministarstva unutarnjih poslova, nikada nije donesena, već je korištenje civilne zaštite s gotovo istim opisom kriznih situacija omogućeno novim člankom u Zakonu o sustavu civilne zaštite. Docentica s Pravnog fakulteta smatra da je riječ o suvišnoj izmjeni zakonskih okvira kao reakciji na krizu kojom je izbjegnuto aktiviranje članka 17. Ustava. Naglašava, međutim, da ta činjenica ne utječe na ustavnost novog članka u Zakonu o sustavu civilne zaštite, koji tumači kao ‘dodatnu razradu transmisijskog mehanizma u naredbodavnom odnosu nacionalnog i lokalnih stožera tj. u provedbi odluka na koje je ministar zdravstva već zakonom ovlašten’.

U kontekstu provedbe dosadašnjih odluka, sudac Abramović ustvrdio je da čak ni dopunama tog zakona koje je Sabor usvojio 18. ožujka, Nacionalni stožer civilne zaštite nije dobio ovlasti za donošenje zabrane napuštanja mjesta prebivališta i stalnog boravka, kao ni za uvođenje karantene, koja je preko Stožera civilne zaštite Šibensko-kninske županije uvedena na Murteru.

Izvanredni profesor na Katedri za ustavno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu Đorđe Gardašević smatra da se i mjere zabrane kretanja i karantene mogu uvoditi pod određenim uvjetima.

- Mogućnost izricanja tih mjera se, po meni, može, ali i mora izvoditi iz Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, a ne iz Zakona o sustavu civilne zaštite. Dodatno, te mjere po tom Zakonu formalno određuje ministar za zdravstvo, na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo - ističe Gardašević, osvrćući se na Abramovićev prigovor o načinu na koji je provedena mjera samoizolacije.

- Za nju Abramović tvrdi da, kao ograničenje prava kretanja, nije proporcionalna u odnosu na cilj koji se želi postići (zaštita zdravlja drugih). To je zato što, po njemu, nedvojbeno postoje testovi koji potvrđuju ili opovrgavaju zaraženost. Drugim riječima, ako se zaraženost može provjeriti testom, čemu samoizolacija? Ako je točno da su testovi precizni, a kao pravnik ja to ipak ne znam, onda je Abramović ovdje u pravu - kaže Gardašević.

Svi navedeni prijepori dobrim dijelom proizlaze iz nemalog truda izvršne vlasti da ne prizna službeno postojanje izvanrednog stanja, koje bi onda dovelo do toga da snažnija većina u Saboru odlučuje o ograničenju ljudskih prava. Asistent pri Katedri za ustavno pravo na Pravnom fakultetu u Rijeci Matija Miloš kaže Novostima da je taj napor izuzetno problematičan, zato što je izvršna vlast djelovala kao da vladajuća većina u izvanrednom stanju ima potpunu slobodu birati između usvajanja mjera redovnom putem i članka 17. Ustava, iako to nije točno.

- Ako država u izvanrednim okolnostima želi ograničiti čitav spektar prava, mora utvrditi da to čini zbog izvanrednih okolnosti, naznačiti u kojim okvirima će se to ograničenje kretati i do kada može trajati. Izvršna je vlast izbjegla osigurati takvo postupanje. Umjesto toga, okrenula se običnom postupku usvajanja ograničenja. Ovo nije puka greška u imenovanju situacija, vlast nije samo izvanrednu lubenicu proglasila redovitom jabukom. Ona je pretvorila kriznu mjeru i običnu zakonsku izmjenu i samim time joj dala prostora da bez bitnih ograničenja opstane u pravnom sustavu i neovisno o tome kako se situacija s virusom bude razvijala - smatra Miloš, dodajući da je paralelno s time vlast prenijela neodređene ovlasti nad temeljnim pravima Stožeru civilne zaštite.

Zbog tisuću neposlušnih, preko četiri milijuna ljudi bi se moglo naći pod nadzorom. To tako ne može, kaže aktivist za ljudska prava Gordan Bosanac

To je po njemu problematično i zbog toga što Stožer nije političko tijelo te nije korektno od istoga očekivati da preuzima odgovornost za odluke koje su političke, a ograničenja temeljnih prava jesu i pravne i političke odluke.

Gardašević se, kao i svi naši sugovornici, slaže da smo već suočeni s ‘velikom prirodnom nepogodom’, odnosno jednom od vrsta izvanrednih stanja. Ističe da Ustav predviđa takvo stanje, ali ne kao primjer za uvođenje diktature, već kao stanje u kojem svaku novu zakonsku mjeru ograničenja ljudskih prava Sabor mora usvojiti dvotrećinskom većinom svih zastupnika. Upozorava pritom na potpuno krivo čitanje članka 17. Ustava koje se zadnjih dana pojavilo u javnosti.

- Prema tom krivom čitanju proizlazilo bi da u situaciji velike prirodne nepogode Sabor ustavno više ne bi mogao djelovati te da bi sve ovlasti automatski preuzela egzekutiva (laički: represivni aparat). A to bi valjda trebalo preplašiti ljude i uvjeriti ih da sve treba ostaviti baš kako i jest. No stvar je upravo obratna: po Ustavu Sabor djeluje čak i u ‘krizi’, pod uvjetom da se faktički može sastati. To što tada Sabor odluke o mogućem ograničenju ljudskih prava donosi isključivo dvotrećinskom većinom zapravo znači zaštitu, osigurač od prevlasti obične većine koja nosi Vladu - veli Gardašević.

Stručnjaci za ustavno pravo s kojima smo razgovarali smatraju i da buduće dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama, kojima je predviđen izvanredni nadzor mobitela građana, u svakom slučaju trebaju biti donesene dvotrećinskom većinom. Kao razlog navodi se i činjenica da bi odluka mogla pasti na Ustavnom sudu. No Vlada je na početku išla s naumom da se dopune donesu po hitnom postupku. Nakon kritika stručne javnosti i saborske opozicije, pristala je na drugo čitanje. Još, međutim, nije sasvim jasno hoće li pristati na dvotrećinsku većinu i, ako pristane, hoće li uslijediti izvanredno stanje koje podrazumijeva da se svaki sljedeći prijedlog koji se odnosi na ustavom jamčena ljudska prava također ograničava s dvije trećine zastupnika?

Osim procedure, kojoj je HDZ pristupio izrazito ‘ležerno’ s obzirom na posljedice po ljudska prava u Hrvatskoj, problematičan je, po mnogima i skandalozan, bio i sadržaj izmjena, koje Đorđe Gardašević naziva ‘iznimno lošim jer nema nikakvih kočnica i ravnoteža te djeluje vremenski neograničeno, čak i kada epidemija prođe’. S njime se slaže i dobar dio kritičke javnosti, Ured pučke pravobraniteljice, ljudskopravaška zajednica i saborski klubovi koji su podnijeli niz amandmana. Riječ je o prijedlozima koji onemogućavaju nadzor lokacije svih građana Hrvatske i amenuju ‘praćenje’ lokacije jedino samoizoliranih stanovnika. Traže se i obavještavanje nadziranih građana, uništavanje prikupljenih podataka u određenom roku, poznavanje identiteta službenih osoba za pristup podacima i slične mjere.

Osim navedenih nedostataka, aktivist za ljudska prava Gordan Bosanac problematizira i nadzor MUP-a koji bi bio nadležan za provedbu tih mjera.

- Malo ljudi zna da policija već sada ima pravo nadzirati naše lokacije, gledati ispise telefonskih brojeva s kojima smo komunicirali, ali za to mora dobiti dozvolu nadležne osobe unutar MUP-a. Upravo te ovlasti MUP-a u prošlosti su bile zloupotrebljavane. Unutarnja kontrola MUP-a izgubila je reputaciju ponajviše na brojnim slučajevima nasilja nad izbjeglicama. Istovremeno, građansko tijelo zaduženo za nadzor MUP-ovih tajnih mjera godinama nije uspostavljeno. Dakle, nevjerodostojnost i zlouporaba sustava u prošlosti ulijevaju nesigurnost u ovakvu agresivnu mjeru - kaže Bosanac, koji ipak smatra da postoje dobri argumenti za ovakvu mjeru zbog činjenice da se od jedne osobe u samo nekoliko dana može inficirati veliki broj ljudi.

S druge strane podsjeća da je dosad oko tisuću ljudi prekršilo samoizolaciu.

- Dakle, problem stvara tih tri posto, a velika većina ljudi ne krše pravila. Zbog tisuću neposlušnih, preko četiri milijuna ljudi bi se moglo naći pod nadzorom. To tako ne može. Treba se potruditi i vidjeti kako dodatno detektirati taj manji postotak, što nije lako, ali do sada se nije ni previše razmišljalo kako dodatno izolirati neposlušne. Sigurnosni sustavi imaju taj poriv da zbog male skupine ljudi uvedu rigorozne mjere na sve. To smo vidjeli i u sklopu borbe protiv terorizma, a sve više gledamo i sada - ističe Bosanac.

Potražite novi broj tjednika Novosti od petka na kioscima. Informacije o pretplati pronađite ovdje.
1/3